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长江流域水权排污权交易平台建设初探

核心提示:本文论述了开展长江流域水权交易的必要性,介绍了我国水权交易市场的进展情况,并剖析了当前水权交易面临的主要问题。同时重点阐述了流域机构在水权交易制度中的作用和长江流域水权排污权交易平台的可行性,并提出了长江流域水权排污权交易平台组建构想。

长江流域水环境存在的主要问题

长江流域水资源丰富,多年平均降雨量约为1100毫米,水资源总量9616亿立方米,其中地表水9513亿立方米,地下水2463亿立方米,重复水量2360亿立方米,流域内人均占有水资源量2760立方米,略高于全国平均值。

当前长江流域水环境存在的以下主要问题。

水资源供需矛盾逐渐加剧,供水保障能力仍显不足。局部地区工程性缺水问题突出,跨流域调水对水源区水资源开发利用影响日趋显现,重点地区(滇中高原、黔中地区、鄂北岗地等)水资源保障程度不高,水资源利用率不高,灌溉用水有效利用系数0.48,低于全国平均值0.523,万元工业增加值用水量81立方米,高于全国平均值67立方米;局部地区生态用水问题较为突出。

废污水排放量不断增加,局部地区超出水环境承载能力。河流污染形势严峻,点污染未得到根本控制,面污染日显突出,部分河流遭受重金属污染威胁。2327个水功能区点源化学需氧量和氨氮入河量分别已达纳污能力的86%和98%,其中江苏、浙江、江西、湖北、湖南、云南和贵州、四川出现不同程度的水环境超载现象。水源地水质安全保障不足,中下游发达地区出现不同程度的水质性缺水。上海水功能区水质达标率仅28.2%,江苏为37.3%,长江东部水环境状况不容乐观。湖库富营养化程度加剧,58个重要湖泊有22个达到富营养化,225座重点水库有27座富营养化。突发水污染事件频率增加。

长江流域水权交易的必要性

开展水权交易是贯彻中央加快水利改革与发展决策部署的重要举措。《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》(中发〔2011〕1号)和中央水利工作会议对最严格水资源管理制度进行了总体部署,即确立水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污控制“三条红线”,建立用水总量控制制度、用水效率控制制度、水功能区限制纳污制度、水资源管理责任和考核制度“四项制度”,并将“建立和完善国家水权制度,充分运用市场机制优化配置水资源”作为实行最严格水资源管理制度的重要内容。《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》(国发〔2012〕3号),对实行最严格水资源管理制度进行了全面部署和具体安排,并提出“建立健全水权制度,积极培育水市场,鼓励开展水权交易,运用市场机制合理配置水资源”。因此必须加快水资源管理体制等关键环节改革攻坚,建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的水资源有偿使用制度和水生态补偿制度,全面构建充满活力、富有效率、更加开放、有利于科学发展的水利体制机制。2014年8月,国务院办公厅发布《关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》,意图通过发挥市场机制推进环境保护和污染物减排。2016年11月,水利部和发改委联合印发了《“十三五”水资源消耗总量和强度双控行动方案》,明确要求健全完善双控指标体系。加快双控指标分解,把总量和强度指标尽快分解到市县级行政区。加快推进江河流域水量分配,把用水总量控制指标落实到流域和水源。同时要积极推进水权水市场建设。明晰区域和取用水户初始水权,稳步推进确权登记,积极推进区域间、流域间、流域上下游间、行业间、用水户间等多种形式的水权交易,稳步推进水价和税费改革,积极开展水流产权确权试点、完善水资源有偿使用制度等改革攻坚。

开展水权交易是保护和修复长江生态环境的迫切需要。2016年9月,《长江经济带发展规划纲要》提出了四大战略定位,其中之一就是长江经济带要成为生态文明建设的先行示范带,把保护和修复长江生态环境摆在首要位置,要求“共抓大保护,不搞大开发”,推进水利重点领域改革,按照“谁受益谁补偿”的原则,探索流域上下游横向生态补偿试点,完善水土保持生态补偿制度,自然资源产权制度和有偿使用制度,建立健全用水权初始分配制度,抓紧制定跨省主要河流水量分配方案,鼓励和引导地区间、流域上下游间、行业间、用水户间开展水权交易。

开展水权交易是保障取用水户合法权益的客观要求。长江流域水资源相对丰富,但存在节水意识淡薄,用水效率低,水污染日趋严重等问题,水权交易有利于促进人们从根本上改变对水资源价值的看法,利用市场这只看不见的手,从认识到行动上激励人们节约用水,合理用水,将水资源转向高效益的用途中去。水权交易首先要开展水权的确权登记,明确取用水户的权利和责任,能更好地严控取用水量和排放质量,建立节约和保护水资源的激励与约束机制,有效保障取用水户的合法权益,树立节水意识,一旦用水户预估的节水收益超过节水成本,可进行自由公平交易,获取经济效益,最终实现水资源从低效向高效流动,优化水资源的配置。

开展水权交易是构建阳光管理的重要举措。长久以来,我国采用计划手段配置水资源,加之水资源产权不明晰,用水户通常要通过行政许可的方式获得水使用权。而水使用权一旦拥有,便成为刚性权利。党的十八届三中全会《决定》作出“切实转变政府职能,深化行政体制改革”的部署,这对于使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用特别是建设阳光政府服务政府、激发经济社会发展活力意义重大。国家在初始水权分配过程中,应与相关利益人充分协商,贯彻“公平优先,兼顾效率”的原则,依据“谁受益,谁负担”和“谁保护,谁受益”,公开透明地有偿使用水等自然资源或是给予生态补偿费。在水权的市场交易过程中,则应贯彻“效率优先、兼顾公平”的原则,在流域范围内,建立水权交易中心,可解决初始配置带来的不合理、不均衡、不公平问题,实行水权自由交易,优化配置水资源在不同行业、不同部门的份额,实现效益最大化。

建立水权交易平台是供需双方交易的必然产物。建立水权交易平台的目的是为水权供需双方提供交易的媒介,为供需双方发布供求信息、资格审查、撮合成交、合约签订、交易结算、监督管理等服务,尽可能促使供求双方在最短时间内达成一致意见,实现共赢,方便水权的流转,降低流转成本,从而实现有限水资源的合理配置。

开展水权交易是创新自然资源配置方式的重要举措。2017年1月,中办、国办印发了《关于创新政府配置资源方式的指导意见》,以解决当前政府配置资源中存在的市场价格扭曲、配置效率较低、公共服务供给不足等突出问题,要求从广度和深度上推进市场化改革,大幅度减少政府对资源的直接配置,创新配置方式,更多引入市场机制和市场化手段,提高资源配置的效率和效益。而水权交易正是发挥市场机制作用的一个重要举措,更好地提高水资源配置的效率和效益。

构建流域水权交易平台是推进流域综合管理的重要手段。流域综合管理的核心是水资源管理,需要采取行政和经济等综合手段,流域水权交易平台建立后,逐步将流域所有的取用水、污水排放纳入平台交易,促进取用水和污水排放规范化、精细化和全过程管理,全方位实现对水资源的统一管理。

我国水权交易进展及面临问题

我国水权交易起始于2000年浙江东阳-义乌的水权交易,后在一些地区陆续开展了水权转让的探索,如浙江余姚-慈溪水权交易、宁夏内蒙古黄河水权转让、甘肃张掖的灌溉用水权交易以及福建省泉州市和新疆吐鲁番探索的水权交易等,既有效地解决了新上工业企业项目的水资源瓶颈问题,为当地经济社会发展提供了水资源保障,实现了水资源优化配置和高效利用,又为积极培育水市场,构建国家水权交易平台积累了宝贵的实践经验。2014年7月,水利部正式批准宁夏、湖北、甘肃、河南、广东、内蒙、江西7个省份开展水权交易试点,其水权交易制度体系各有侧重。明确宁夏、江西、湖北重点开展水资源使用权确权登记试点工作,在区域用水总量控制指标分解的基础上,结合小型水利工程确权、农村土地确权等相关工作,探索采取多种形式确权登记,分类推进取用水户水资源使用权确权登记;明确内蒙古、河南、甘肃、广东重点探索跨盟市、跨流域、行业和用水户间、流域上下游等多种形式的水权交易流转模式。

2016年6月,中国水权交易所在北京正式挂牌运行,到2018年1月底共开展了46笔水权交易,累计实现交易水量16亿立方米,涉及有跨流域水权交易、区域水权交易和取水权交易三种类型,采用协议转让、公开交易、政府回购等多种交易方式,交易价格在0.17-1.2元/立方米,综合考虑了水资源费、供水成本费、节水投资及运行维护费用、计量监测设施费、水权交易管理费、税费等因素,水资源配置管理已开始由单纯行政管理逐步向政府与市场两手发力转变,通过交易,水资源更加合理配置,实现了买卖双方共赢。

我国水污染排放权交易始于1987年上海黄浦江上游水源保护区和淮水源保护区的交易实践,2002年浙江嘉兴开始水污染排放权有偿取得和交易试点,并于2007年成立首个排污权交易中心,此后一些省市开始成立排污权交易中心,2014年国务院印发了《关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》,要求到2017年底基本建立排污权有偿使用和交易制度。目前江苏、湖南等多省市已将企业新增的排污权纳入了交易系统。

当前水权交易面临的主要问题包括以下几点。第一,法律地位不明确。目前,我国宪法中并没有关于水权的规定,而只规定水资源属于国家所有,并未严格地区分水资源的所有权和使用权。明晰水权是水权交易的前提,只有宪法中对水权进行了明确的界定,才能为下位法提供法律的依据。在《环境保护法》、《水法》中并未提及水权交易。《长江法》依然未出台。而《取水许可和水资源费征收管理条例》将取水权初始配置方式限定为政府行政配置,排除了市场机制的运用。

确权登记不到位。除一些主要用水户办理了取水许可证以外,流域(区域)水量分配方案未能有效落实,到2018年1月底,长江流域汉江、嘉陵江、岷江、沱江、赤水河、乌江、牛栏江等河流水量分配方案已经水利部批复,金沙江等流域水量分配方案已通过技术审查。

总量控制不严,监控能力弱。用水总量控制指标和强度指标才在《“十三五”水资源消耗总量和强度双控行动方案》予以明确,还需分解到市、县,年取水量50万立方米以上的工业取水户、100万立方米以上的公共供水取水户和大型灌区及中型灌区渠首未能全部实现有效监控。

流域机构在水权交易制度中的作用

核算总量指标,分配总量指标给长江流域各省、直辖市。对重要支流水量进行分配,对重要水功能区纳污总量进行分配。

监督分配总量的落实。通过建立在线监测系统,对重要用水口、排污口和重要水功能区进行实时监测,确保分配的总量落到实处。

建立隶属于它的统一的流域交易所,让交易所具有如下功能。信息发布功能,即利用权威的信息发布渠道,提供水权排污权交易项目供需双方需求及成立信息。交易鉴证功能,即为水权排污权交易提供场所、实施,履行交易鉴证职能。资源储备功能,即交易所也可以进行买进和卖出,提供水权、排污权储备,通过买卖以调节市场供求,保持市场稳定,即咨询服务功能:为各类权益人提供咨询、项目设计、项目价值评价、项目策划、项目包装和技术咨询等服务。资本服务功能,即为权益人提供股权托管质押融资、水权排污权质押融资、基金运作、项目投融资提供资本服务,拓宽融资渠道。社会服务功能,即建立和发布长江经济带水环境指数,为政府、企业和民众提供全面的长江经济带水环境治理信息服务。

长江流域水权排污权交易平台的可行性及组建构想

流域保护已成国家战略。长江流域水资源丰富,是我国水资源跨流域跨区域调配的中心,区域经济较发达,GDP占全国的45%,已纳入我国“一带一路”重要战略,将作为我国生态文明建设的先行示范带、引领全国转型发展的创新驱动带、具有全球影响力的内河经济带、东中西互动合作的协调发展带,“齐抓大保护、不搞大开发”已深入人心,因此建立流域水权排污权交易平台是贯彻落实五大发展理念和《长江经济带发展规划纲要》的重要实践,通过行政和经济手段引导全社会节约水资源、保护好水环境,具有先行示范效应的作用。

具有成熟的交易平台运营模式。上海、武汉等地已建成众多的要素交易平台,如武汉有光谷产权交易中心和碳排放交易中心,其中碳排放交易中心在全国来说交投最活跃,两地具备完善的交易制度体系、现代化信息和网络交易系统,对于建立长江流域水权排污权交易平台具有引领作用。中国水权交易所已运行一年多,交投量较大,可为流域交易平台建立提供借鉴作用。

长江水权排污权交易平台由水利部、环保部、长江委、流域主要省市如上海、江苏、安徽、江西、湖南、湖北、重庆、四川、云南、贵州国资系统单位等共同出资组建,注册资金初步考虑2~3亿元,注册地可以选在流域机构所在地武汉,也可选在全国金融中心上海。交易内容包括水权、水排污权、水流产权等,并提供相应的交易咨询、技术评价、融资服务等配套服务。长江水权排污权交易平台按公司化运作,成立相应的股东会、董事会、监事会和经营层,并按公司法和公司章程的有关规定履行相应职责。(作者系)

 

 

(作者系长江水利水电开发总公司董事长、总经理 )

文章作者:□长江水利水电开发总公司董事长、总经理 董晓伟责任编辑:张濛