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长江流域农村饮水安全建设的思考

农村安全饮水工程是一项重大民生工程,事关全面建成小康社会和城乡统筹发展。党中央、国务院高度重视农村饮水安全工作,每年中央一号文件和《政府工作报告》都把农村饮水安全工作摆在重要位置。“十二五”以来,长江流域农村饮水安全水平显著提高。但当前长江流域一些地区仍存在相应的困难,特别是西部地区农村饮水安全工程在水量或水质保障、长效运行等方面还存在一些薄弱环节。“十三五”期间,长江流域仍需巩固提升农村饮水安全成果,全面提高农村饮水安全保障水平。

长江流域农村饮水安全现状举措

据长江水利委员会统计,“十二五”期间是长江流域农村饮水安全投资力度最大、建设任务最繁重、解决农村饮水人数最多的时期。长江流域完成总投资627.96亿元,累计解决1.05亿农村人口和学校师生的饮水安全问题,受益群众数量和完成投资均创历史新高,全面实现了“十二五”农村饮水安全规划目标。到2015年底,长江流域农村集中供水人口比例达82%,农村自来水普及率达76%,供水保证程度和水质合格率均大幅提高。

据水利部和长江流域各地水利厅网站发布数据,“十二五”期间,由于受自然条件、水资源状况、经济发展水平、地形特点、居住分布、居民用水习惯等影响,长江流域各省(直辖市、自治区)农村饮水工程现状特点,总体表现为:安徽、江西、湖北等东、中部省农村饮水工程规模较大,集中供水人口比例较高,已具备一定的水质检测能力;云南、四川、重庆、西藏等西部省(直辖市、自治区)农村饮水工程规模小且分散,水质检测能力不足。

“十二五”以来,长江流域农村饮水安全工作取得的成效,主要得益于五方面的保障措施。

政策扶持,加强领导。党中央、国务院历来高度重视农村饮水安全工作。十八大以来,中央领导同志对农村饮水安全工作多次作出重要指示。习近平总书记强调,不能把饮水不安全问题带入小康社会。2014年11月,李克强总理亲临水利部视察,强调把农村饮水安全工作抓实抓好,务见成效。水利部全面贯彻落实党中央、国务院决策部署,将农村饮水安全工作作为水利工作的重中之重,积极推进农村饮水安全工作。各相关部委制定出台了一系列文件、办法和优惠政策。长江流域内地方政府均将农村饮水安全作为重大民生工程列入“为民办实事”项目,制定有效的办法和措施加以推进。湖北、湖南、江苏、安徽、四川、重庆等省市颁布了农村供水(或饮水安全工程)管理办法或村镇供水条例。

加大投资,多元投入。为确保投资足额及时安排下达,相关部门出台了农村饮水安全用电用地税收等优惠特殊政策,各地通过财政投入、银行贷款、土地出让、企业投入、集体分担、村民自筹等多种渠道筹集资金,千方百计加大地方投入,不少地方提高人均投资标准,大幅增加地方特别是省级财政投入。例如,重庆、青海分别将农村饮水安全人均投资标准提高50%、49%以上,调整所需资金由财政全额承担,其中省级财政落实地方建设资金是国家要求的3倍以上。安徽省出台政策吸引社会资本参与农村饮水安全工程建设,全省约780万农村居民通过利用社会资本解决了饮水安全问题。一些西部贫困山区,管道土方工程由受益群众投工投劳解决。

因地制宜,分类施策。长江流域东、中、西部区自然条件、水资源状况以及经济发展水平差异较大,在实践中,各地根据发展水平、水源条件、地形特点、居住分布、居民用水习惯等,因地制宜地确定工程建设模式,有条件的平原地区大力推进城镇管网延伸工程,加快发展水源优质可靠的规模化集中供水工程;居民点分散、水源规模较小的丘陵地区,兴建小型集中供水工程或分散供水工程;在个别水质难保障、供水成本高的高山或高原地区,采取分质供水,或采取易地扶贫搬迁方式解决农村饮水困难。

落实责任,加强监督。国务院各相关部门与长江流域各地方省级人民政府签订责任书,公示责任单位和责任人名单和责任,要求各地逐级落实政府主体责任,强化责任制的刚性约束。长江流域内各地从省到地(市)、县(区)三级政府层层成立了由政府领导挂帅,水利、计委、财政、扶贫、卫生计生、审计等部门联合组成的饮水安全工作领导小组,并下设农村饮水办公室,具体负责组织协调项目实施,为顺利实施饮水安全工作起到了组织保障作用。国务院有关部门和各地建立健全了全方面、分层次的督导检查机制,不断加大督导检查、专项稽查、跟踪审计、年度考核、通报通告等力度,有效保证工程建设进度、质量与效益。

严格验收,强化管护。在工程验收方面,各地制定了“按卡验收,按卡消号”和“分级验收”等多项制度,确保工程质量。把强化工程运行管护放在突出位置,坚持“先建机制、后建工程”。为加强建后管理,许多地方在设立县级饮水安全工程专管机构的同时,大力推行供水总站、自来水厂、股份制公司等多种企业化、专业化管理形式,明晰工程产权、落实管理主体和管护责任,合理确定供水价格,加强水费收缴。对较小规模供水工程,实行“以大带小、小小联合”以及委托农民用水合作组织或村集体明确专人管理等方式,加强管理。不少有条件的地方通过财政专项安排落实工程管护和水质检测中心运行经费,促进农村饮水安全工程有效运行。

长江流域农村饮水安全问题分析

经过近年农村饮水安全工程建设,长江流域各地农村饮水安全工作取得重大进展,农村居民饮水状况得到显著改善,但与全面建成小康社会的总要求和农村居民期望相比还有一定差距,尤其是西藏、青海、云南、四川等西部省区的农村供水设施仍较为薄弱,饮水安全问题仍较为突出。

农村饮用水源地水质状况不容乐观。一些地区受自然本底和资源条件限制,水源地水质中常存在氟超标、砷超标、苦咸水、铁锰超标、微生物超标等。另一方面,农村饮用水水源类型复杂,规模小、分布广,水源地建设规划滞后,缺乏水源地保护区划分、保护区标志设置以及水源安全应急预案,加之农业面源污染以及生活污水、工业废水不达标排放问题突出,各项保护措施落实不到位,水源地保护难度大。

水质检测和净化处理相对薄弱。农村集中供水设施由于建设成本高,投入相对不足,许多工程没有配备水质检测设备、自动加药消毒设备、净化预处理设施等,使得工程建设“先天发育不全”,设施安全隐患突出。在供水末梢环节,由于大部分工程没有配备水质检测设备,外部监测尚未常态化,造成工程“最后一道安全闸”缺失。农村分散式饮用水供水设施(如水窖)在西部地区普遍存在,这类设施中的水体由于蓄水时间长、水体交换慢,容易出现细菌滋生的现象,导致细菌指标超标,影响供水水质。长期以来,由于缺乏低成本、简单易行的净化技术,农村分散式供水消毒灭菌处理受到限制,水源安全隐患突出。此外,由于缺乏专项经费,一些地方缺乏水质检测设备和专业技术人员,水质检测工作薄弱。

工程长效运行机制需进一步完善。农村供水工程规模相对较小,供水成本相对较高,水价形成机制及收费不尽合理,难以实现专业化管理,建立工程良性运行机制的难度大。实际中,由于平均供水价格普遍低于成本价,基本没有提取折旧和大修基金,绝大多数工程只能维持日常运行,水费收入只能弥补运行成本,无法足额提取工程折旧和大修费,不具备大修和更新改造的能力。这导致供水工程出现老化、损毁时得不到及时维修改造,持续运行隐患突出。因此农村供水工程长效运行机制需进一步改革完善。

基层管理和技术力量不足。农村供水工程管理是十分重要的环节,但目前重建轻管现象在一些地区仍未扭转,工程管理较为薄弱。近年来,农村饮水安全工程建设力度加大,工程实施时间紧、任务重,但很多地区的农村饮水安全工程技术和管理力量并没有相应增加,人员培训滞后,管理经验欠缺,服务体系不完善,工程专业化管理程度不高。突出表现为:工程建设管理方面,存在重取水、供水,轻水质处理的现象;工程运行管理方面,普遍存在工程管理权、责、利不明晰,人员素质参差不齐,管理制度不完善等问题,致使工程效益低。

长江流域农村饮水安全对策建议

重视水源保护规划及建设。加大饮用水水源保护区划分和调整力度,设置保护区标志,逐步开展规范化建设。明确地方政府监督责任,根据人口及水源分布,对饮水水源标准执行情况进行抽查,并把抽查结果作为下达饮水工程计划的重要参照;加强对饮用水源地环境的监察监管,切实加大对违规养殖、肥水养鱼、违规排放等行为的惩处力度,从而解决好“出水安全”问题。

加快推进水质检测常态化。把水质检测中心建设纳入农村饮水工程范畴,并给予适当补助;分县区或分片区建立水质检测机构,建立健全水质检验频率、水质化验等各项工作的规章制度,对原水和管网末梢水水质检测的指标和频率作出具体要求,建立检测档案。

加强对农村分散式供水设施的灭菌消毒处理。针对农村分散式供水设施(如水窖、水箱等)因水存储时间长,滋生藻类、细菌和微生物,导致水源水质恶化问题,应大力推广和应用廉价易得、简单方便、可对水体进行消毒灭菌和抑藻灭藻的水处理技术设备,例如,农村分散式供水的微电流电解消毒灭菌技术装置,光催化氧化—紫外一体化净化、抑菌技术装置等,以保障农村饮水安全。

坚持建管并重,完善长效机制。改进农村饮水项目建设管理办法,明晰工程产权,落实管理主体和责任,提高资金使用效率,建立健全工程运营管理制度,形成良性长效运行机制。针对水价普遍低于供水成本、工程维修资金无着落的实际,建议加快建立中央、省、市三级财政合理分担的饮水工程维修专项资金,落实工程长效运行经费。针对近年频发的旱灾和水污染事故,应建立适时有效的应急预案和保障措施,增强对重大旱情、水源水污染事故和洪涝灾害期间饮水卫生应急措施等方面的应急处理能力,以保障人民群众饮水安全。针对基层管理和技术力量不足,各地应根据实际需求适当补充农村饮水安全工程技术和管理人员,加强人员培训,完善管理制度,提高管理成效。     (作者单位:长江科学院)

文章作者:王振华 李青云 陈进责任编辑:王凡