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农业水价综合改革的实践与思考

 

农业水价综合改革是当前加快农村水利改革的一项重要内容,着眼于统筹供给与需求,坚持政府作用和市场机制两手协同发力,从适当提高农业水价、加强需求管理、拓宽资金渠道、推动结构调整和提高农技水平等方面入手,促进农业节水增效、完善农业水价形成机制、创新体制机制。

近几年来,重庆市先后有潼南区、忠县、彭水县、梁平县、璧山区、荣昌区、垫江县等区县开展了农业水价综合改革试点工作,各试点区县积极因地制宜,综合施策,在解决农田水利工程权属不清、农业用水管理粗放、灌溉用水难计量、管理主体缺位等问题方面取得了一定突破,在促进试点区域内的农田水利设施良性运行方面积累了一定的经验,也发现影响改革进展的一些难题。

试点改革取得四个突破

重庆市位于长江上游、四川盆地东南部,幅员面积8.24万平方公里,山地、丘陵、平坝分别占幅员面积的76%、22%、2%,具有大城市、大农村、大山区、大库区为一体的市情特点。

重庆市水资源总体状况是:过境水量丰富,当地水资源量不足且时空分布不均。全市多年平均过境水总量3837亿立方米,多年平均地表水资源量568亿立方米,人均水资源量约1800立方米,为全国人均水资源量的80%。渝西地区当地水资源量人均约550立方米,只占全国人均水资源量的1/4。渝西地区水污染较重,属工程性缺水、资源性缺水、水质性缺水地区。

在粮食流通体制改革以前,重庆各地主要采取“以粮代征”、“以粮计征”方式收取农业基本水费(13.50~18.00元每亩)。计量水费按12.5元每亩(0.05元每立方米)收取。粮食流通体制改革以后,尤其是农业税费制度改革后,除对农业灌溉用水依赖性极强的个别灌区外,绝大多数灌区的传统农业水费基本上处于滞收状态。

几年来,通过试点改革,初步改变了此前试点区域内农业灌溉粗放、供水无保障、水费收不了、管护跟不上的状况,初步实现了“精准灌溉、精准计量、精准补贴、精准管理”的“四个突破”。

突破了农业漫灌的局限,实现节水优先和精准灌溉。建成后的项目区工程蓄水与提引调水相结合,灌溉水源有保障;末级渠系以管道为主,如荣昌区计量设施后可接软管到每户的田间地头,群众可以根据农作物生长需水实际,实现按时、按需、分户供水,实现精准灌溉,促进了节水,减轻了农民负担,试点项目区亩均用水量从改革前的185立方米每亩下降到90立方米每亩,农民用于灌溉稻田的亩均水费开支从40元下降到25元左右,亩均节约水费15元;遇干旱年该试点项目区可节约水费30万元左右,此外每年用于渠道及泵站的维修费用也将节约40万元左右。

破解了农业灌溉无(难)计量的难题,初步实现了精准计量。试点项目区出水口全部安装计量设施,供水实行抄表计量,共用水表的农户可实行分户供水、分户计量,少数计量到户困难的片区实行分摊计量。分类供水、分类计量为分类水价的贯彻执行和精准计费打下了基础。如荣昌区的清江项目区,安装计量设施到田间地头,个别距离水表口较远的地块,农户向用水合作组织申请供水时,由用水合作组织统一提供软管供水到地块,供需双方确认计量。

破解了有人用水、无人管水、管护主体缺位的难题,实现精准管理。通过对水费收取率、水价执行到位率、供水保障率、设备设施利用率、受益群众满意度等设置科学合理的量化标准,对基层用水合作组织的运营管护绩效进行考评,以此作为财政精准补贴和以奖代补的重要依据,促使基层用水合作组织提升运营管理能力。如璧山区根据年度绩效考核结果给予优秀、良好、合格的用水合作组织分别奖补12万元、9万元、6万元 。潼南区试行蔬菜种植大户带动散户,预缴水费制度,保障了用水合作组织基本运行和农田灌溉设施的简单维修养护。

解决了农田水利设施基本运行维护经费问题,初步建立了精准补贴机制。试行粮油作物价差精准补贴。分类供水、分类计量、分类计价,对传统粮油作物的灌溉水费实行价差补贴到用水合作组织,补贴后的灌溉水费达到全成本水平。如梁平县粮食作物灌溉水费按当年实际灌溉面积每亩补助10元。垫江县对粮食作物种植每亩补助8元。

推进改革面临五大困境

虽然在促进试点区域农田水利设施良性运行方面积累了一定的经验,但也还存在试点经验不典型、难复制、难推广等问题,主要体现在五个方面。

执行水价与实际成本倒挂,弥补运行维护成本难。尽管试点区域根据灌区用水测算成本试行了分类指导水价,传统农作物实行补偿简单运行维护成本水价,经济作物实行全成本水价,高附加值养殖等产业实行“成本+微利”水价,但实际执行水价与指导价、实际用水成本仍有一定差距。目前试点项目区试行传统农业灌溉水费补贴制度,基层财政还可以承受,如果全面推开农业水价综合改革,基层财政将难以负担。

用水户有偿用水意识弱,足额收取农业水费难。一般农户种粮投入产出效益比低,除产业大户外的农业水费收取难度大,收取的水费难以保障用水合作组织及灌区水利设施的正常运营维护支出。农民种粮现在有种粮补贴、农机具购置补贴等,基层干群对农灌用水交费存有异议,基层用水合作组织对足额收取水费缺乏有效手段和措施。

基层管水组织能力弱,良性运行管护机制建立难。一切机制、制度的落实与执行,关键在人,农业水价综合改革的成败很大程度取决于基层用水合作组织管理人员的经验与效率。试点区域的基层用水合作组织成员总体上年龄偏大、文化水平不高,缺乏农田水利设施运行维护管理经验,需要尽快提高其工程运行管护能力和水平。

南北方水资源差异大,节水与用水矛盾较突出。重庆属亚热带季风性湿润气候区,常年降雨量相对充足,多年平降雨量为1100毫米左右。多数水利工程蓄水如同“养兵千日,用兵一时”,即使是风调雨顺年,农业灌溉用水少甚至不用水,水利工程都要起好蓄水作用。在丰水年,75%以上地区的耕地依靠天然降水就能满足春播及抗旱需水,农田水利设施闲置率较高,用水户普遍“节水”。从水利工程管理单位角度,鼓励用水户多用水,才会产生更多更大效益。从国家宏观管理角度,南方地区农业灌溉少用水,可以减少面源污染,更好保护水生态环境。

全部用水计量到户不易,农业灌溉财政精准补贴实施难。目前改革试点区域多处于平坝和浅丘地带,基本采用自流灌溉或提灌,受农村单户承包的地块分散、单块面积小、一户多地、一地多户等因素制约,农灌用水全部精准计量到户的工程投资较大、工作难度大。虽然试点局部区域通过发挥群众智慧等方式,有限地解决了用水计量到户的问题,但要在更大范围地推开,仍是改革进程中一个比较大的“拦路石”。财政农灌补贴与节水奖励的制度措施如果实施不好,对于种粮积极性不高的一般农户,有可能成为一个普惠制政策,与改革初衷相违背。

推进综合改革的对策和建议

重庆市水资源相对丰沛(除渝西地区外),加之重庆农村种植习惯等因素影响,当前推进农业水价改革存在动力不足、存有一定困难。农业水价综合改革是大势所趋,必须适应形势、逐步推进改革。

整合资金,逐步完善农业灌溉和计量设施。加大涉水涉农相关资金整合力度,进一步加大农田水利基础设施投入,畅通“最后一公里”农灌设施,积极推广建设管灌、滴灌、喷灌等高效节水工程,为农业用水精准计量到户创造条件。积极推行土地流转和规模化种植,减少单户交叉田土面积,为农业用水精准计量到户降低难度。

先易后难,以点带面,结合农业产业化推进改革。从近年来试点改革实践看,土地流转程度高、规模化种植发展快、农业产业化越发达地区,推进农业水价综合改革越容易、试点取得效果更好。反之,用水户不易接受、实施效果不佳。

因地制宜,建好基层用水组织和运行管护机制。全市渝东、渝西地区水资源丰欠程度不同,农业种植结构差异明显,农业产业化发展水平高低有别,基层用水合作组织实现“用水户自治”能力参差不齐。建立健全基层农业用水社会化服务体制时要注重因地制宜,实行一灌区一策。充分发挥基层村级组织、专业合作社等作用,统筹协调基层涉水事务一体化管理。充实年青力壮、文化较高人员到基层用水合作组织,开展灌溉调度、工程维修等专业培训,提升其工程运行管护能力。

有偿用水,逐步完善农业水价机制。各级政府要发挥好舆论导向作用,加大宣传力度,让广大用水户增强“水是资源、水是商品、用水付费”意识。推行农业灌溉分类水价制度。有条件的地区试行两部制水价,解决丰水年份不用水、用水少情况下的基层用水合作组织和末级农田水利工程运行维护费问题。

补贴到位,发挥财政资金基础保障作用。 一是国家(或集体)管理的水源工程,各级财政要足额投入运行维护经费,确保水源工程蓄好水、能灌溉。二是建立农灌用水财政补贴机制,对传统种粮灌溉用水的补偿水价与成本水价的差额,由财政给予补贴,确保基层用水合作组织、农田水利设施良性运行。(作者单位:重庆市水利局)

 

文章作者:周成荣 李英舜 刘运华责任编辑:yangyf